Siamo sicuri che il nostro paese sia consapevole dell'utilità della concorrenza? Molte decisioni pubbliche, anche recenti, inducono a credere il contrario.

La concorrenza tra produttori sul mercato serve a selezionare le soluzioni migliori. È la stessa cosa che avviene con la concorrenza tra atleti nella gare sportive. Nelle Olimpiadi i vincitori sono decisi da gare che si svolgono con regole uguali per tutti, non sono gli arbitri a scegliere discrezionalmente a chi assegnare le medaglie. Se accadesse, esse non avrebbero alcun valore.

Invece in campo economico è proprio quello che spesso succede: un produttore unico è protetto dalla competizione dallo stesso arbitro che dovrebbe garantirla. Con una mano lo Stato regola un mercato e con l'altra agisce economicamente nel medesimo come giocatore unico o principale. Lo strumento con cui questo è avvenuto per gran parte del secondo dopoguerra, in Italia come in Europa, è l'impresa pubblica operante in regime di monopolio legale. Il paradigma è stato spezzato dalle riforme economiche promosse negli anni '80 nel Regno Unito da Margareth Thatcher mentre successivamente numerose direttive dell'Unione Europea hanno imposto agli Stati membri di liberalizzare progressivamente i diversi mercati delle public utilities.

Cosa succede tuttavia quando uno Stato refrattario alla concorrenza si trova a dover recepire direttive comunitarie liberalizzatrici? È evidente che cercherà di farlo il più tardi possibile, nella forma minore possibile e peggiore possibile. Così è avvenuto ad esempio in Italia in occasione del recepimento delle direttive comunitarie sul settore postale. La prima, del 1997, fu adottata solo nel 1999 e poiché chiedeva agli Stati un'apertura minima del mercato che era inferiore all'area della liberalizzazione legale vigente in Italia addirittura dal 1973, il nostro paese, eccezionalmente più virtuoso di quanto richiesto dall'U.E., decise paradossalmente di aumentare il monopolio sino al massimo consentito dalla direttiva. Il risultato finale? Ora il mercato del recapito è dal punto di vista legale totalmente liberalizzato da diversi anni ma la liberalizzazione è stata condotta così male che il mercato è anche in via di estinzione, con una presenza microscopica di operatori privati e volumi rapidamente declinanti per l'ex monopolista pubblico. Pur di evitare una concorrenza effettiva all'impresa pubblica si è preferita l'eutanasia del mercato che renderà tuttavia molto difficile la privatizzazione parziale di Poste Italiane. Chi si compra l'operatore dominante di un mercato che sta scomparendo?

Per fortuna non altrettanto si è verificato nel caso del trasporto ferroviario. Qui siamo stati sinora più virtuosi della media europea. Nel segmento merci risultiamo anzi i migliori per le quote di mercato complessivamente conseguite dai nuovi operatori. Invece nel segmento passeggeri, che l'Europa ha liberalizzato solo in relazione ai collegamenti internazionali ma ha sinora permesso di mantenere in monopolio nei mercati domestici, l'Italia ha attuato una completa liberalizzazione legale già dall'anno 2001. Questo ha permesso la concorrenza tra i treni di NTV e quelli di Trenitalia a partire dall'aprile 2012. E' il primo caso di concorrenza in Europa sui binari dell'alta velocità e il secondo complessivo, data la completa liberalizzazione svedese del 2010, paese che tuttavia non dispone di linee ad alta velocità.

La concorrenza ha prodotto effetti positivi? Si direbbe proprio di sì, di gran lunga superiori a quanto si potesse prevedere: (1) le dimensioni del mercato sono cresciute notevolmente e i nuovi passeggeri di NTV si sono affiancati a passeggeri in crescita anche per Frecciarossa; (2) sono diminuiti sensibilmente i prezzi, tanto che si può stimare che i viaggiatori dell'ultimo anno abbiano complessivamente risparmiato circa mezzo miliardo di euro rispetto alle tariffe di quando c'era il monopolio; (3) l'aumento dell'offerta complessiva di treni da parte dei due operatori è stato impressionante, con una frequenza ormai paragonabile a quella di una metropolitana urbana, e ha incrementato notevolmente l'utilizzo delle linee, giustificando un po' di più ex post il loro elevatissimo costo di costruzione sostenuto nel decennio scorso.

Tutti questi aspetti positivi, di segno opposto a quelli visti nel caso della cattiva liberalizzazione del mercato postale, dovrebbero indurre sia a consolidare regole pro-concorrenziali nei segmenti aperti, sia a realizzare una effettiva apertura ai residui segmenti, quelli non meno importanti del trasporto passeggeri a lunga distanza su linee non ad alta velocità e del trasporto regionale e metropolitano, soggetto ad obblighi di servizio pubblico e ad oneri non trascurabili a carico della finanza pubblica. Vi sono segnali che sarà effettivamente così? Purtroppo no, anzi si potrebbero verificare tendenze di segno opposto, non consolidamenti dei buoni risultati conseguiti bensì ripensamenti e retromarcia.

La valutazione pessimista emerge dalla lettura del testo, molto tecnico, del decreto legislativo sottoposto dal governo al parere parlamentare di recepimento della direttiva comunitaria sullo spazio ferroviario europeo (direttiva 2012/34). Trattandosi di una direttiva che assembla direttive europee preesistenti e non introduce alcuna norma nuova, non vi dovrebbe essere alcun rischio che essa sia veicolo di norme sfavorevoli alla concorrenza sul piano interno. In realtà non è così e il rischio nasce dal fatto che la direttiva vale per ventotto paesi tra i quali quelli che si sono portati spontaneamente più avanti nella liberalizzazione sono pochissimi. È compito loro prestare attenzione al fatto che nella conversione le norme nazionali specifiche non risultino in antitesi con il loro mercato più avanzato e questa attenzione il legislatore italiano in molto punti non sembra proprio averla prestata.

Mi limito a citare quelli più eclatanti. L'impresa ferroviaria che esercita in regime di libero mercato servizi passeggeri in ambito nazionale può essere limitata nel suo diritto di servire stazioni intermedie che sono oggetto di contratti di servizio pubblico oppure soggetta a pagare diritti di compensazione se la sua offerta è in grado di compromettere 'l'equilibrio economico del contratto di servizio'. Traduco in linguaggio comprensibile: a un'impresa che voglia collegare Paperopoli con Topolinia senza chiedere sovvenzioni pubbliche può essere impedito di servire stazioni intermedie già servite da un'altra impresa che invece sta percependo contributi pubblici per farlo. È una regola assurda, che non riuscirò mai a spiegare ai miei studenti: se un operatore vuole offrire un servizio senza chiedere contributi pubblici per me (e per i miei studenti) questa è la dimostrazione che essi non sono necessari e possono e debbono pertanto essere evitati. La regola in oggetto impone invece all'operatore migliore di astenersi dall'offrire il servizio per non mettere in difficoltà l'operatore meno bravo.

Ma ammettiamo pure che essa abbia un senso. In fondo c'è anche nella direttiva originaria, imposta per i servizi internazionali liberalizzati dagli Stati contrari alla concorrenza. Come facciamo ad applicarla correttamente, impedendo che essa generi un effetto domino anticoncorrenziale? È semplice: (1) assegniamo i servizi in regime di obbligo tramite gara competitiva e per singola linea, dopo aver verificato, come accade per gli obblighi di servizio nel trasporto aereo, che nessun operatore sia disponibile a svolgerli senza chiedere contributi pubblici; (2) chiediamo agli operatori assegnatari una contabilità separata per singola linea che evidenzi costi, ricavi da mercato e contributi pubblici di ognuna, in modo da valutare correttamente la congruità dei contributi pubblici e l'eventuale compromissione dell'equilibrio economico se entra sulla linea un operatore che non li vuole. Peccato che il testo sottoposto alle commissioni parlamentari non richieda tale dettaglio di separazione contabile. In sua assenza come facciamo a sapere che l'equilibrio economico è compromesso? Un'autocertificazione dell'impresa ferroviaria incaricata?

La regola precedente è applicabile ai servizi di trasporto svolti sulle linee tradizionali mentre per quelli su linee ad alta velocità "può essere introdotto un sovrapprezzo al canone" dovuto al gestore della rete, la cui grandezza non viene tuttavia in alcun modo definita o perimetrata dal provvedimento, "in armonia con la necessità di assicurare la copertura degli oneri per i servizi universali di trasporto ferroviario di interesse nazionale oggetto di contratti di servizio pubblico". Quale operatore razionale può essere indotto a entrare sul mercato dell'alta velocità in pendenza di un sovrapprezzo di Damocle di questo tipo, non preventivabile nella sua tempistica né nella sua possibile dimensione? E chi decide quali e quanti 'servizi universali' nazionali sono necessari? Il governo? I consumatori? L'impresa dominante? La Germania ha dato già anni fa una risposta molto netta al riguardo: i servizi passeggeri a media lunga distanza sono legalmente liberalizzati e debbono reggersi esclusivamente sui proventi da mercato, senza alcun tipo di contributo pubblico.

Infine un ostacolo ancora più rilevante riguarda la tipologia di costi che debbono essere inclusi nel pedaggio per l'utilizzo della rete che le imprese ferroviarie debbono versare al suo gestore. Come sappiamo il livello del pedaggio è un fattore chiave per attrarre o respingere eventuali nuovi imprese e infatti i paesi scandinavi che desiderano massimizzare l'uso della rete, tra i quali la Svezia integralmente liberalizzata, lo hanno storicamente definito al livello più basso possibile, corrispondente al costo incrementale direttamente generato da ogni servizio di trasporto accolto sulla rete, compensando i costi non coperti del suo gestore tramite contributi pubblici.

L'Italia è stata sinora abbastanza vicina a questo approccio, salvo per le linee ad alta velocità, e la sola tipologia di costi coperta col pedaggio riguarda i costi di mantenimento in esercizio della rete e di circolazione dei treni. Gli oneri relativi alle manutenzioni straordinarie sono stati invece sempre a carico della finanza pubblica, tramite il contratto di programma, e gli ammortamenti della rete, costruita e adeguata nel tempo integralmente con fondi pubblici, non sono stati coperti bensì sterilizzati tramite l'impiego di fondi patrimoniali istituiti da norme di legge apposite. Questo regime viene tuttavia cancellato dal nuovo provvedimento in itinere il quale stabilisce all'art. 16 che i canoni e gli altri proventi da mercato del gestore devono coprire, al netto dei contributi ricevuti: "i costi di infrastruttura almeno nelle sue componenti di costi operativi, ammortamenti e remunerazione del capitale investito".

In futuro, in conseguenza, i canoni per l'uso della rete potranno risultare molto più elevati di quelli attuali, con evidenti effetti riduttivi sulle possibilità di crescita del mercato, di entrata di nuovi operatori e di sviluppo della concorrenza. E ovviamente anche le Regioni che finanziano il trasporto locale dovranno sostenere oneri di servizio pubblico molto maggiori dato che il canone per l'uso della rete è una componente rilevante di costo per lo svolgimento di tali servizi. Il provvedimento in itinere ha un effettivo potenzialmente 'disruptive' sull'attuale assetto del mercato e sul difficile ma ammirevole percorso sinora compiuto verso un mercato di concorrenza. Anche in questo caso il diavolo si nasconde nei dettagli del provvedimento, quelli che meno si notano persino nel corso di una lettura attenta da parte di addetti ai lavori.

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